Publikacje edukacyjne
strona główna  archiwum  dziedziny  nowości  zasady  szukaj  pomoc  poczta  redakcja 
               

 

Publikacja nr
9079
rok szkolny
2011/2012

 
Archiwum publikacji
w serwisie Publikacje edukacyjne

Prawne formy działania administracji

Organy administracji państwowej w celu zrealizowania stojących przed nimi zadań podejmują działania w różnych formach. Wszelkie działania administracyjne muszą mieć oparcie w określonej podstawie prawnej. Zasada ta wynika wprost z Konstytucji jest zarazem wymogiem demokratycznego państwa prawa, w którym wszyscy są zobowiązani do przestrzegania prawa. Oznacza to, iż administracja publiczna, wkraczając w nasze uprawnienia i obowiązki będzie to czyniła zgodnie z obowiązującym prawem. Działania zgodne z prawem to działanie na podstawie obowiązujących przepisów oraz w formie i trybie przez te przepisy przewidziane. Różnie wygląda kwestia ich podstawy prawnej, ewentualnych skutków prawnych i mocy obowiązującej, trybu dokonywania czy możliwości zaskarżenia. Z punktu widzenia tej właśnie charakterystyki prawnej możemy wyróżnić pewne rodzaje działań określane najczęściej jako różne formy działań administracji.


REKLAMA

Brak jest definicji legalnej pojęcia prawnych form działania administracji wobec czego jest ono zdefiniowane na gruncie doktryny i orzecznictwa.

Za J. Starościakiem przyjmuje się, że prawną formą działania administracji jest prawnie określony typ konkretnej czynności, który może być wykorzystany przez organ administracji do załatwienia określonej sprawy, innymi słowy jest to dopuszczony prawem środek zastosowany przez administrację dla załatwienia określonej sprawy.

Należy dodać, iż typ czynności nie zależy od zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami, np. ten sam typ czynności może być stosowany zarówno w sprawach z zakresu prawa paszportowego jak i z zakresu prawa budowlanego.

Według J. Łętowskiego formy działania jest to rodzaj zachowań (i ich rzeczowych rezultatów), przez które działania administracji- niezależnie od swej materialnej treści - przejawiają się w obszarach swych funkcji, postępowania i skutków prawnych.

W praktyce zdarza się, iż nakładając na administrację obowiązek wykonywania określonych zadań, ustawy nie precyzują formy, za pomocą której zadania te mają być realizowane. Administracja zobowiązana jest w takim przypadku do wyboru formy działania, która jej zdaniem jest najwłaściwsza w określonych warunkach. Będzie to zatem jedna z form wskazanych bądź dozwolonych przez prawo. Prawne formy działania administracji publicznej będą więc podejmowane na podstawie konkretnych norm upoważniających. Normy te z reguły będą normami prawa publicznego; tam bowiem należy poszukiwać treści obowiązków i uprawnień poszczególnych organów administracji. Nie może być to jednak forma władcza. Zdarzają się też sytuacje wymagające zastosowania kolejno kilku różnych form działania w celu rozwiązania sprawy. Mowa wówczas o działaniach złożonych administracji.

Pojęciem ściśle związanym z formami działania administracji jest metoda działania , którą można określić jako styl rozwiązywania spraw określonego rodzaju, a więc politykę stosowania przez administrację prawnych form działania przy jednoczesnym zachowaniu proporcji elementów przymusu i przekonywania. Jak wskazuje T. Kuta metoda działania administracji to nic innego jak stosowanie różnych, przeplatających się ze sobą form działania. Z kolei według T. Skocznego metody działania administracji nie są wyłącznie zjawiskiem prawnym. Wskazuje on, iż optymalne sposoby działania zmierzające do systematycznej realizacji konkretnych potrzeb obywateli, muszą być ujmowane kompleksowo. Środki i zasoby to zatem nie tylko środki prawne, ale cały szereg działań i rzeczy, które przyczyniają się do osiągnięcia konkretnego, materialnego efektu.

Stworzone przez naukę prawa administracyjnego pojęcie prawnych form działania administracji nie doczekało się jak do tej pory stworzenia swojego pełnego i wyczerpującego katalogu. Istniejące w nauce poglądy mające na celu wyodrębnienie i podział poszczególnych form działania, nie są jednolite. Jest to związane ze zmianami w działaniach administracji, które dokonują się na przestrzeni lat jak i rezultatem prowadzonych badań naukowych. Ponadto, wielu autorów wyodrębnia jeszcze inne formy działania administracji lub próbuje stworzyć zupełnie nową, własną ich klasyfikację.

Najczęściej przytaczanym podziałem jest ten, którego dokonał Jerzy Starościak. Usystematyzował on formy odpowiednio do podziału ogółu działań administracji na sferę zewnętrzną oraz wewnętrzną. Do sfery zewnętrznej, przez którą rozumiemy działalność administracji podejmowaną w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną ani służbową podległością danemu organowi administracji (będzie to więc sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i samorządowymi oraz innymi zrzeszeniami obywateli, a także z tymi jednostkami państwowymi i niepaństwowymi, które nie są organizacyjnie ani służbowo podporządkowane danemu organowi) J. Starościak zaliczył:
a) stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów,
b) wydawanie aktów administracyjnych,
c) zawieranie porozumień administracyjnych,
d) zawieranie umów,
e) prowadzenie działalności społeczno - organizatorskiej,
f) wykonywanie czynności materialno - technicznych.

W sferze wewnętrznej, którą określamy stosunki prawne z organami bądź jednostkami organizacyjnymi lub też z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organow, znalazły się formy takie jak:
a) akty generalne stosowania prawa,
b) polecenia służbowe,
c) czynności materialno - techniczne.

Jak słusznie zauważa M. Wierzbowski, wymienione wyżej prawne formy działania znajdują zastosowanie w obu sferach działania administracji. Ich charakterystyka prawna oraz warunki zastosowania zależą od tego w jakiej sferze się je stosuje. Różne też nadaje się im wówczas nazwy.

T. Kuta wyodrębnił, w oparciu o kryterium władztwa, dwie grupy form działania administracji: działania władcze i niewładcze. Za działania władcze uznaje się akty administracyjne i akty normatywne. Cechą takich działań jest, to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego. Druga strona natomiast musi podporządkować się woli organu, gdyż dysponuje on instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. W takiej bowiem sytuacji organy administracji mogą posłużyć się władztwem państwowym, określanym również mianem imperium. Polega ono na domniemaniu ważności działania organu i możności przymusowego realizowania jego woli wyrażonej w określonej formie prawnej w celu zapewnienia zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym ustalonym przez administrację. Podstawę prawną działań władczych mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wraz z prawem unijnym. Działania władcze podejmowane prz

ez organy administracji publicznej muszą zawsze mieścić się w granicach właściwości tych organów, mieć za podstawę przepisy prawa materialnego, a jednocześnie zachowywać tryb postępowania przewidzianego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Działania niewładcze charakteryzują się brakiem owej cechy władczości. Pozycja organu administracji i drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe, w każdym razie organ administracji nie zajmuje tu pozycji zdecydowanie nadrzędnej. Działania administracji w tych formach określane są też jako administracja zawiadowcza, zwana także gestią. Administracja zawiadowcza to administracja niestosująca typowych środków przymusu administracyjnego. Wszelkie działania w tym przypadku podejmowane będą w formie tzw. czynności faktycznych, traktowanych po prostu jako fakt, nie zaś w formie aktów normatywnych czy indywidualnych aktów administracyjnych.

Interesującą koncepcję systematyzacji form działania administracji publicznej przedstawił W. Dawidowicz. Zasugerował on, aby zagadnienia form rozpatrywane były kategoriach prawa, nie zaś w kategoriach działania. Według autora, powstają spore niedogodności, gdy obok form reprezentujących pojęcia prawnicze takie jak akt administracyjny, wprowadza się formy reprezentujące typy rzeczywistego działania np. czynności materialno - techniczne . Jako rozwiązanie, W. Dawidowicz zaproponował rozpatrywanie form w odniesieniu do zagadnień stanowienia prawa, stosowania prawa oraz przestrzegania prawa. W związku z powyższym prawne formy działania administracji można podzielić na :
a) formy stanowienia prawa przez podmioty administracji państwowej, w tym zakłady administracyjne (np. akty normatywne typu rozporządzenie, zarządzenie, zarządzanie porządkowe, statuty, regulaminy);
b) formy stosowania prawa przez podmioty administracji państwowej (np. akt administracyjny, postanowienie, akt nadzoru);
c) formy przestrzegania prawa przez podmioty administracji państwowej (np. czynności przewidziane w procedurach kontrolnych w zakresie prawa administracyjnego, formy realizowania kierowniczych kompetencji: polecenie służbowe, instrukcja, wytyczna).

Kolejną propozycję klasyfikacji form przedstawił A. Błaś. Podkreślił on, iż "konstrukcja form działania administracji, a w konsekwencji pojęć form działania administracji, ukształtowane jest zawsze przyjętą koncepcją administracji publicznej, oraz wykonawczym bądź nie tylko wykonawczym charakterem jej działań". Autor ten wyróżnił:
a) akty administracyjne (decyzje, zezwolenia, koncesje, licencje);
b) akty normatywne;
c) formy działań faktycznych:

  • działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym,
  • działania informacyjne administracji,
  • działania faktyczne zmierzające do nawiązywania współpracy z obywatelami,
  • formy działań faktycznych w stosowaniu prawa, czyli działania podejmowane głównie w procesach wykonywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji (np. zbieranie informacji, analiza informacji, sporządzanie prognoz);
    d) umowy:
  • cywilnoprawne stosowane w administracji dla wykonywania kompetencji związanych z dysponowaniem majątkiem,
  • publicznoprawne związane ze wspólnym wykonywaniem zadań albo powierzaniem zadań z zakresu administracji publicznej.

    J. Borkowski zaproponował podział prawnych form działania administracji na dwie grupy:
    a) czynności prawne kształtujące stosunki prawne (wydawanie aktów administracyjnych oraz działania o charakterze cywilno - prawnym);
    b) działania niemające znamion czynności prawnych (czynności materialno - techniczne oraz działania społeczno - organizacyjne).

    Wszystkie te działania muszą mieć podstawę prawną. Czynności prawne mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zaś te z działań nie mających znamion czynności prawnych mogą być podejmowane również na podstawie przepisów nie posiadających rangi aktów powszechnie obowiązujących.

    Innego jeszcze podziału prawnych form dokonał J. Łętowski. Wyróżnił on:
    a) działania wykonawcze (np. przymusowa realizacja decyzji),
    b) działania informacyjno - komunikacyjne (oświadczenia, informacje, opinie, sprawozdania, przyznawanie wyróżnień),
    c) działania organizacyjne (gromadzenie akt, przygotowywanie materiałów
    w celu rozstrzygnięcia sprawy, prowadzenie postępowania),
    d) działania gospodarczo - usługowe (budowa i prowadzenie zakładów użyteczności publicznej, dróg, komunikacji itp.).

    Z. Niewiadomski w celu sklasyfikowania form stosowanych przez administrację, przyjął jako punkt odniesienia różnorodność form, które będą mieściły się w dwóch grupach:

  • prawnych,
  • faktycznych.

    Działania faktyczne to działania organizatorskie, podejmowane w zakresie i kompetencji danego organu. Wystarczającą podstawą dla tego typu działań jest ogólna norma kompetencyjna. Prawne formy działania administracji publicznej podejmowane są na podstawie konkretnych norm upoważniających i mogą mieć charakter publicznoprawny bądź prywatnoprawny. Autor dokonał następnie podziału form publicznoprawnych na działania jednostronne i dwustronne. Pierwsze charakteryzuje możliwość jednostronnego, władczego kształtowania sytuacji adresatów tych działań przy jednoczesnym obowiązku podporzadkowania się tym działaniom pod sankcją zastosowania przez organ przymusu państwowego. W drugim przypadku organy administracji dokonują ustaleń co do zachowań określonych podmiotów przy udziale tychże podmiotów.

    Formy działania administracji można, jak zrobił to J. Zimmermann usystematyzować według następujących kryteriów:
    a) kryterium skutku prawnego (działania prawne i działania faktyczne),
    b) kryterium stosunku do obowiązującego prawa (działania polegające na stanowieniu prawa i na stanowieniu prawa),
    c) kryterium charakteru działania prawnego (działania administracyjnoprawne i czynności cywilnoprawne),
    d) kryterium sfery skutku prawnego (działania zewnętrzne i działania wewnętrzne),
    e) kryterium adresata skutku prawnego (działania indywidualne i działania generalne).

    W literaturze prawniczej spotkać można jeszcze inne formy działania administracji, będą to: planowanie, przyrzeczenie czy rozstrzygnięcia bezpośrednie. W ostatnim czasie ustawodawca zwraca uwagę na takie formy działania jak opracowanie strategii, koncepcji, programów czy partnerstwo. Z uwagi na ewolucję koncepcji administracji publicznej, jak również koncepcji jej zadań, funkcji i celów nie jest możliwe dokonanie jednolitej charakterystyki tych form.

    Materiały źródłowe:

  • Z. Duniewska : Prawo administracyjne, Difin, Warszawa 2009;
  • J. Boć: [red.], Prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2005.
  • Z. Niewiadomski: Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2007.
  • E.Ura E.Ura: Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2010;
  • M. Wierzbowski: Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009;
  • J.Starościak : Administracja. Zagadnienia teorii i praktyki, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1974;
  • J.Łętowski : Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990;
  • J.Borkowski : Decyzja administracyjna, Łódź - Zielona Góra 1999;
  • W. Chróścielewski: Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej
    (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90.), "Państwo i Prawo", 1995, nr 6.

    Iwona Michoń


  • Zaświadczenie online Certyfikat publikacji



    numer online: 157 gości

    reklama

    Księgarnia HELION poleca: